机构编制管理名词解释（一）

机构编制管理名词解释（一）

 

一、机构：  编制管理中的机构指在社会生活中，人们为实现某种职能所建立的，由人财物和信息若干因素有序地联结起来的，相对稳定的社会实体单位。通常指机关、团体或其他工作单位及其内部组织。具有以下几个特征：一是有某种目标或担负某种职能；二是有一定的人员，具有社会性；三是必要的条件，是一个社会实体；四是人为的组织；五是具有一定的系统性。

 

二、编制：  编制的概念有广义和狭义之分。广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、结构和职务配置；狭义的编制即人员编制，是指为完成组织的功能，经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位（岗位）的分配。一般包括以下几方面的内容：⑴编制员额的规定；⑵各职位（岗位）的名称、设置以及领导职数的规定；⑶各类人员的比例结构的规定；⑷人员配备的质量要求。

 

三、机构编制管理：  机构编制管理属行政管理范畴。广义上的机构编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。狭义上的机构编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。

区别于一般行政管理的特点是：⑴集中程度高。尤其是对国家机关，为了保障其高效和廉价，对其进行集中管理。⑵综合性强。机构编制管理的范围较宽，涉及到各个机关和单位，要掌握其共同性，又要了解其各自特点，并相应采取不同的管理方法。管理过程须与组织人事工作、财政工作等密切配合、搞好协作。⑶是一经常性、长期性的工作。只要有管理机关和单位、组织存在，机构编制管理就不能停止。根据工作需要和精简原则科学、合理地配置职能、设置机构和配备人员，是机构编制管理的目标。机构编制管理与人事管理、财政管理关系尤为密切。在与人事管理方面，编制管理中关于人员数量的确定，要考虑人员来源和现有人员的素质状况，而人事管理中的计划录用、聘用和调配工作，要以人员编制数量为依据，以人员编制数额及结构来制定录用、聘用计划、调配人员，在与财政管理方面，机构的设置和人员编制的确定要考虑到经费来源及财政支付能力；而财政管理中行政和事业经费的开支要以机构的设立为前提，以编制数额为依据。即必须先有机构和编制才能决定支付经费的方向和数量。一般情况下，由于编制管理的首要依据是工作需要，因而对人事管理和财政管理的影响具有主动性。

 

四、统一领导与分级管理：  统一领导与分级管理是机构编制管理的体制。概括地说，就是各级党委和政府根据国家的方针、政策，统一领导和集中管理本地区编制总额，具体安排本地区的编制；审批下一级国家机关工作部门和本级各部门的内设机构；管理本地区各部门所属事业单位的机构编制。统一领导与分级管理体制的具体形式主要有：1、条块结合、以块为主的形式，这种形式适用于地方各级党政群机关的大部分工作部门，即机构编制在上级党委、政府核定下达后，主要由同级党委、政府按照规定的使用范围统筹安排。上级业务部门可以根据本部门、本系统的实际情况，对机构设置和人员配备提出参考意见，但没有决定权。2、编制单列、条块结合的形式，这种形式适用于公、检、法、司等政法系统。国家统一核定各级公、检、法、司等部门的编制总额，具体分配方案则由这些部门和同级机构编制部门共同核定，逐级下达，专项使用。3、条块结合、以条为主的形式，这种形式适用于上级业务部门垂直领导的工作部门，如工商、税务、质监等部门。

 

五、“一支笔”审批原则：  审批机构编制的一项重要原则。所谓“一支笔”原则是指对机构设置和人员编制审批实行统一领导、集中管理。“一支笔”原则有利于保证机构编制管理工作的法律性、权威性、严肃性，避免政出多门，多种渠道、多种文件批准设置机构、增加人员编制。“一支笔”原则的主要内容包括：⑴有关机构编制事宜，应由主管编制的领导决定或批准，并且专题文件下达，其他领导一般不能随意决定或审批；⑵有关机构编制方面的问题，应由主管部门提出专题报告，统一经编制主管部门办理并向主管编制工作的领导提出审查、处理意见，其它部门不能以任何形式自行决定或下达有关增设机构、增加编制、确定机构级别等事宜。“一支笔”审批原则，能有效地防止官僚主义和本位主义、有利于机构编制管理。

六、常设机构：  根据宪法或组织法而成立的有固定名称、地址、人员编制及工作程序规则的相对较长时期存在的机构。常设机构是国家机构的主体部分，是完成国家各种管理职能的基本保证，在整个国家机构中占极为重要的地位和作用。其设置必须依照宪法和组织法的规定，经过一定法律程序报请批准。常设机构并非永久不变，随着社会政治、经济形势的发展和各方面情况的变化，也应作相应调整。

 

七、办事机构：  在政府机构系统中，办事机构通常指协助政府首长办理专门事项的机构。办事机构属于政府内部的组织机构，一般具有独立的行政管理职权，名称上一般也都冠以所属政府的名称并通常称为办公室，它主要负责某一方面事务的尾部搜集，以及承办上级交办的有关事宜等。它们直接对所属政府及政府首长负责。

 

八、非常设机构：  是指除按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的常设机构外，为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。

为组织协调某一方面工作而设置的非常设机构，一般称委员会；为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构，一般称领导小组；为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。

 

九、派出机关与派出机构：  按照我国行政法的基本原理，各级人民政府及其工作部门可以依法设立下属的行政组织，但是，两者设立的下属机构并非都是派出机构。一般来说，人民政府设立的下属机构称为派出机关，而人民政府工作部门设立的下属机构才称为派出机构。在我国现行的行政管理体制中，派出机关主要有三类：省人民政府派出的行政公署，区人民政府派出的街道办事处和县人民政府派出的区公所。而派出机构则比较多，如公安局派出的派出所，工商局派出的工商所等等，不一而足。值得进一步指出的是，派出机关和派出机构在许多方面存在明显区别：首先派出机关的职权范围涉及到所辖区域的方方面面，而派出机构往往只涉及某一项行政职权；其次，在法律地位上两者区别明显，派出机关属于行政主体，具有独立的法律地位，而派出机构在没有法律法规规章授权的情况下，没有独立的法律地位，在行政诉讼中往往不能做被告。

 

十、内设机构：  所谓内设机构，系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。在我国政府系统的行政机构中，内设机构的层次一般不超过两层。

 

十一、  合署办公机构：合署办公本指两个或两个以上的机构由于工作性质相近或联系密切，在同一处所办公。合署办公机构现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构。“合署”不是合并。合署单位可分别配备行政领导班子（也可兼职），分别刻制印章和挂牌子。

 

十二、“挂牌子”机构：  系指同一机构，同时具有多个名称，对外表现为多种身份的机构。这多种身份，在性质上有的相同，也有的不同。挂多块牌子的机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某种职能或职责，又需要挂另一块牌子。“挂牌子”机构是一个实体单位用多个名称、多个印章。领导班子只按一套配备，有关成员可以兼“挂牌子”单位的职务。多块牌子机构会造成机构职责权限不清以及机构管理上的混乱。

 

十三、挂靠机构：  “挂靠于他部门的机构”的简称。有其单独的机构名称、印章、职责任务、内设机构和人员编制，只是办公场所设在另一部门内或某些行政关系附属于另一部门，且某些行政性工作由另一部门代为管理的机构。挂靠机构一般适用于工作人员较少的单位，可节约办公设施和经费，减少行政后勤人员，有利于提高工作效率，精干机构。挂靠机构的名称、职责等都独立，与被挂靠的机构不存在隶属关系。

 

十四、垂直机构：  由上级部门直接领导的地方机构。亦称“条条管理机构”。分中央部门垂直的机构和省（自治区、直辖市）垂直的机构两种。中央部门垂直的机构由中央部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有地方性的工作。省（自治区、直辖市）垂直的机构由省直接领导。垂直机构的设置、人员编制、财务管理、物资供应等均由上级领导机构直接管理。有的党组织关系在地方，由地方党委领导。

 

十五、分支机构：  是指某一主体机构派生出来的机构，通常是由于主体机构的工作区域需要扩大和延伸而设立的。如中国人民银行省支行、市支行；中国有色金属进出口总公司省分公司等。分支机构工作上具有一定的独立性，但在主体机构之间是领导与被领导关系。

 

十六、实体机构：　　经过一定程序批准，有其单独名称、印章、职责、任务、内设机构、人员编制和一定数量工作经费的机构。

 

十七、部门管理机构：是指由一个部门领导，不算一个工作部门，业务上相对独立，其级别不变的机构。如信访、对台办等机构。

 

十八、保留牌子机构：是指原有工作部门的职能并入某一部门，只配一套班子，但考虑到工作需要保留牌子的机构。如国家环保总局保留国家核安全局牌子。

 

十九、办公机构：是协助行政领导机构和行政首长处理日常事务、协调行政机构内部各部门运作的机构。其工作范围和内容主要是协助行政领导机构和首长就有关重大问题进行决策，处理日常行政事务，沟通行政组织内部各部门和外部各种关系，督导各部门工作。各国的办公机构名称不一，如法国的总统府，英国的首相办公厅和内阁办公厅，我国的国务院办公厅等。

 

二十、直属机构：是为了管理某项特定的行政事务而专门设置的一些部门。该机构通常直属于领导机构，承担专门性的重要行政和公共事务。直属机构在法律地位上略低于职能机构，其首长一般不作为领导机构的成员。我国国务院目前设有国家税务总局、海关总署、国家预防腐败局等19个直属机构。

 

二十一、行政编制：　　工作人员的工资和日常办公经费，由行政经费开支，执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，列为国家行政编制。行政编制是人员编制中最基本、最重要的类别之一。

 

二十二、事业编制：　　为国家创造或改善生产条件、增进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费一般由国家事业费开支的单位所使用的人员编制。适用单位主要有：科研单位、教育单位、文化单位，新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位、交通、城市公用等其他事业单位。工作人员列入事业编制的单位，其工作人员的工资和活动经费的开支渠道除一般由国家事业费开支的外，还有部分事业单位的经费，采取自收自支，差额补贴等办法。

 

二十三、专项编制：　　指规定使用对象和范围，有针对性下达的编制。专项编制只能用于规定的对象和范围以内，不能用于其他。专项编制能直接体现上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图。一般用于充实加强某项工作或调整人员结构、人员比例等。

 

二十四、政法专项编制：　　根据中央决定，1982年11月10日，中共中央政法委员会、中共中央组织、劳动人事部、财政局在《关于公安、检察、法院、司法行政系统编制和经费若干问题的联合通知》(政法[1982]7号)中明确，“将全国各级公安、检察、法院、司法行政系统编制单列，实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理”。至此，公安、检察、法院、司法行政系统的编制从党政群机关中分离出来，作为专项编制单独管理。其中，司法行政系统中包含劳改（后改为监狱）、劳动教养系统。此后，国家安全职能从公安系统分出，单独成立国家安全机构，其编制列入政法专项编制，单独管理。

　　在机构编制管理的实践中，通常我们把检察、审判机关，以及国家行政机关中的司法（含监狱、劳动教养管理局）、国家安全以及公安等机关，及其所属直接履行政法职能的单位，统称为政法系统。这些系统使用的编制统称为政法专项编制。

 

二十五、周转编制：  是为了缓解艰苦边远地区乡镇机关用人需求，由中央编办专门核定，省编委办单独管理，专门用于艰苦边远地区乡镇机关的编制，属于行政编制。“周转编制”主要面向应届或历届大学专科以上高校毕业生设立，按照公务员管理有关规定，坚持凡进必考、择优录取的原则，由相关部门统一组织实施，进行招录。招录的大专毕业生使用“周转编制”到乡镇工作，按照实名制实行统一管理，单列统计，不列入行政编制统计范围，毕业生离开乡镇工作岗位，周转编制即予以核销。

 

二十六、组织机构代码：　　是国家赋予依法设立的机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位等每个组织和机构在全国范围内唯一的法定代码。

 

二十七、“三定”：  就是定职能、定内设机构、定人员编制和领导职数。

“三定”的由来：50年代中期，国家为规范部门的职能履行，曾制定过十几个部、委、局的《组织简则》，那就是“三定”的雏形，后来由于历史原因，《组织简则》运行一段时间后，即不再实行。1988年国务院机构改革，开始提出了推进政府职能转变改革理念，此时，同步进行了“三定”工作，以规范政府部门的职能履行。自此，“三定”沿用至今。1988年的“三定”，称为“三定”方案，后又改称“三定”规定。目前，地方政府对使用“三定”方案或“三定”规定的称谓，并不统一，处于通用的状况。

“三定”的法律地位：“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。“三定”是巩固机构改革成果的有效措施，是部门规范行使职权的依据，是具有法律性的规范性文件。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）中明确指出：“依法界定执法职责，梳理执法依据。推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门‘三定’规定”。这个表述就规定了“三定”在执法依据中的地位。

 

二十八、政府职能：  亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

 

二十九、政府的基本职能：  依据政府管理的事务性质横向划分的政府职能称为政府的基本职能。

内容：

a.政治职能(包括军事保卫、外交、治安、民主政治建设)

b.经济职能(宏观调控、提供公共产品和服务、市场监督)

c.文化职能(教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视)

d.社会职能(其他的社会公共性的职能)

 

三十、政府的层级职能：是按政府所辖行政区域划分的职能。

政府层级职能包括：

a.中央政府专有职能

b.地方政府专有职能

c.中央和地方政府共享的职能（如：社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察）

 

三十一、政府的管理运行职能：

是按照管理运行程序划分的职能。符合管理学中的“封闭性原则”。

可分为：计划职能、组织职能、领导职能、控制职能。

 

三十二、政府机构：广义：是指国家的立法、司法、行政机关等所有国家机构的总称。

狭义：国家行政机关。政府机构的名称一般包括：域名(表明地理位置或管理范围)、矢名(表明管理内容)、格名(表明规格级别)。

 

三十三、机构编制管理几项原则：

1、职能优先原则，主要有四层意思：

a、职能是机构存在的前提(因职能而设机构)

b、科学界定政府总体职能

c、科学配置和划分政府总体职能

d、以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性

2、完整统一原则，主要有三层意思：

a、政府职能是完整统一的

b、行政权力是完整统一的

c、政府机构设置是完整统一的

3、管理幅度与层次相适应的原则，在实际运用中，要遵循以下几条规律：

a、在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度和层次成反比。

b、管理幅度与事务的难易程度成反比

c、管理幅度同管理者的能力及管理手段的先进程度成正比

d、管理幅度与下属人员的能力成正比

e、管理层次与组织效率成反比

注：管理幅度指管理的数额

4、权责一致原则，有三层意思：

a、设计合理的职位体系

b、权责相称的制约机制

c、奖惩分明的激励机制

注：一般来讲，上级对下级的权力应负连带责任。

5、精简与效能的原则，包括三层意思：

a、机构设置要精简

b、人员编制要精干

c、办事程序要简化

6、依法设置的原则，包括二层意思：

a、政府机构设置程序要依照有关法律法规进行。

b、有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。

 

三十四、机关：是指组织或机体中发挥某项特殊职能的相对独立的组成部分。可以看作机器中的一个零件。具有类似职能或相关职能的机关组成的整体称为机构。

国家是人类历史发展与社会化的产物，是协调人类社会活动，组织人类社会生活的必需。在国家这个有机体中，通过一定方式掌握政权的人按照统治需要设置各种机关，各种机关组成不同的机构，协调发挥作用，使庞大的国家机器运转起来。

 

三十五、“五不准”：一是不准超编进人。二是不准擅自设立内设机构和提高内设机构的级别。三是不准违反领导职数配备的有关规定。四是不准越权审批机构编制。五是不准上级业务部门干预下级的机构编制。

 

三十六、七个不得：

1、政法系统使用地方自定编制的人员，必须以统一考试后，按有关规定和程序择优录取。凡考试不格格人员、其他不适合在政法机关工作的人员，均不得使用政法专项编制，要逐步予以清退。

2、原地方自定的用于政法机关的编制一律核销，不得继续使用。

3、不得再自定编制用于政法机关。

4、不得再自定编制用于离退休干部管理服务机构，离退休干部管理机构编制也不再专项下达和单独统计。

5、各级党政机关都不得在行政编制限额外进人。

6、不得新批事业编制用于党政机关。

7、不得将事业编制和行政编制混用。

 

三十七、行政支持类事业单位：是为政府行政行为执行提供必要支持和保障的单位。主要包括政策研究机构、数据统计机构等。此类事业单位只允许政府举办，经费来源完全靠政府财政拨款，其管理体制和运行机制可适当参照国家机关。领导班子和国有资产均由政府严格管理与监督，其社会保障由政府承担。要严格控制行政支持类事业单位的机构编制。

 

三十八、生产经营类事业单位：目前从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源的事业单位。

 

三十九、公益类事业单位：指面向社会提供公益服务和为政府行使职能提供支持保障的事业单位。

 

四十、机构改革：是为了适应社会政治经济文化发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。

机构改革的主要内容包括：（1）转变职能。（2）理顺关系。（3）合理设置机构、配备人员。

 

四十一、机构改革与机构编制管理的关系：机构改革与机构编制管理是改进、发展和完善党政机关组织机构形式的两个主要环节。既有联系，又有区别，相辅相成，密不可分。

从联系方面看，（1）对象一致。机构改革和机构编制管理都是以党政组织机构为其行为的作用对象。（2）内容一致。改革和管理都是为了使党政机关适应社会政治经济发展的需要，对其职能配置、机构设置、人员配备等所作的一种调整行为。（3）目标一致。两者的行为都是为了建立一个结构比较合理、功能比较齐全、运转比较协调、效率很高的组织机构。

从区别方面看，（1）大与小的差别。改革是使党政组织形式发生较大的变化，从而建立一种新的结构形式；而机构编制管理则是使党政组织形式发生较小的变化，是在保持现行组织形式的前提下发生的变化。（2）全局与局部的差别。一般来说，改革都将涉及职能、机构、编制从中央到地方各级机关等多层次、多侧面、多因素的改革；而管理则是对现存党政机关组织形式实行局部的、单项的调整。（3）时间上的差别。改革一般是阶段性、短期的行为；而管理则是经常性、长期的行为。（4）功能上的差别。相对来说，改革倾向于进步，是发展，是对旧的扬弃，对新的创造；而管理则是倾向于稳定，是维护既存的组织形式。

 

四十二、监督管理类事业单位：　　指依据法律、法规授权或政府委托承担行政执行、执法监督和经济社会管理职能的事业单位。

 

四十三、社会公益类事业单位：　　指承担国家交办或鼓励支持的公益事业职能,面向社会提供公共服务的事业单位。根据其接轨市场能力的不同,又可分为两类:

　　1、纯公益类事业单位。指纯粹为满足社会公共需要,不允许或没有条件取得市场收入的公益类事业单位。

　　2、准公益类事业单位。指虽然承担社会公益职能,但可通过市场获取部分收入或通过市场运作能够满足社会公共需要的公益类事业单位。

 

四十四、中介服务类事业单位：　　指利用专门知识和专门技能,为社会经济活动提供中介服务的事业单位。

 

四十五、增编增人的“三不准”原则：未经机构编制部门批准不准增编，没有编制和《控编进人通知单》组织人事部门不批准进人，没有编制财政部门不准核拨工资。

 

四十六、职能：  是指党政组织在一定时期内所担负的职责权限、工作任务和应有的作用。

 

四十七、职能管理：  是根据党和国家在一定时期内的方针政策与社会经济文化发展的需要，对各组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和必要管理的行为。概括地说，就是要合理配置各级机关各部门的职能。

 

四十八、职能管理的地位和作用：  在机构编制管理中职能管理是基础，处于中心地位。1、职能管理是机构编制管理的基础。职能、机构、编制三者的内在联系是：首先确定职能，根据职能确定机构的设置形式，根据职能的性质和工作量的大小确定人员编制的数量及各类人员的结构比例。2、合理配置职能是搞好机构管理的基础。机构是职能的载体，是职能的“外在形态”，而职能是机构的实质内容。如果职能配置不合理，无论机构如何设置，在运转过程中都会出现职责不清、工作重复、业务交叉等问题。3、职能管理是科学定编的依据。某个机构使用何种编制及编制数量是依据该机构的职能性质、所承担工作任务的大小、管理对象的多寡、业务活动的数量等来确定的。

 

四十九、机构的性质：  机构的性质是机构的根本属性，是由机构的职能所决定的。通常分为行政性质（包括党派和群团机构）、事业性质和企业性质。一般来说，机构的性质决定人员编制的性质。

 

五十、机构的名称：   机构的名称一般分三个部分：机构的所属关系或地理位置（亦即域名）；机构的基本工作内容和工作性质（亦即矢名）；表示机构的地位、组织方式或工作制度的中心词（亦即格名）。

 

五十一、行政体制：  指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。

 

五十二、行政区划体制：  是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。

 

五十三、层级制又分级制：  是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

 

五十四、管理层次：  是指公共组织内部划分管理层级的数额。

 

五十五、管理幅度：  是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

 

五十六、首长制：  又称独任制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。

 

五十七、混合制：  是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策、另一部行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。

 

五十八、集权制：  是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。

 

五十九、分权制：  是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。

 

六十、委员会制：  是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。

 

六十一、行政领导：  是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。

 

六十二、选举制：  即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生的一种行政领导选拔方式。

 

六十三、委任制：  亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。

 

六十四、考任制：  是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。

 

六十五、聘任制：  指临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政领导职务的行政领导产生方式。

 

六十六、广义的行政监督：  是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。

 

六十七、事前监督：  是指在某种公共行政管理活动开展之前，监督部门围绕公共行政管理主体的行政行为进行的监督检查。

 

六十八、公共财政：  指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

 

六十九、国家预算制度：  是国家政权内部立法机构与行政机构划分财政权限，并且由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束和决定的一种制度。

 

七十、国家决算：  是按照法定程序编制、用以反映国家年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。

 

七十一、中枢机关：  又称首脑机关，它是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。中枢机关的主要职能是制定组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针和政策，并对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导。

 

七十二、职能机关：  是在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。它根据政务管理的需要，按照法定程序建立。我国的职能机关有国务院各部、委及直属机构，各级政府负责专业行政管理的厅（局）、处、科等。

 

七十三、辅助机关：  是为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。辅助机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。

 

七十四、幕僚机关：  又称咨询或参谋机关,通常是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。在西方，它被称为“智囊团”或“思想库”。幕僚机关既不代表行政首长，也不直接执行机关业务，具有很强的独立性，但它本身也有一定的责任和权限。

 

七十五、行政层次：  指的是行政组织中的层次数目。按层级组建的行政组织，被划分为若干层次，形成一个等级分明的金字塔结构，处在塔尖的行政高层通过一个等级垂直链控制着整个行政体系。

 

七十六、行政幅度：  又称行政控制幅度，指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。

 

七十七、调任：  是指国家行政机关以外的工作人员调人行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及公务员调出行政机关任职的人事行为。

 

七十八、转任：  是指国家公务员因为工作的需要或者其他的正当理由而在行政机关内部平级调动（包括跨地区、跨部门调动）的一种人事管理方式。

 

七十九、轮换：  是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地调换职位任职的一种人事管理方式。

 

八十、挂职锻炼：  是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定的时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务，锻炼期间不改变与原机关的人事行政关系。

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八十一、国务院直属机构：  是国务院根据工作需要设立、由国务院直接领导的机构，负责领导和管理全国某一方面的行政事务，其业务具有独立性和专门性，可以在其权限内规定行政措施，发布全国遵循的规范性文件。

 

八十二、国务院办事机构：  是国务院根据工作需要设立，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的机构。

 

八十三、政府行政会议：  又叫“行政首长办公会议”，是指县级以上地方行政首长为处理日常工作，召集本级政府有关成员出席，并邀请有其他人士列席的会议。

 

八十四、政府扩大会议：  是地方政府为了便于传达政策，贯彻上级有关指示，联系政府内外的干部群众，推动工作起见而召开的会议。

 

八十五、“九定”:    确定机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式。最初提出“九定”这一名词的是黑龙江省2004年的清理整顿事业单位机构编制工作的意见中提出的，由于其规定详尽，很快被各地所借鉴。下述九条系摘自黑龙江省哈尔滨市所发《哈尔滨市事业单位机构改革方案》。

　　1、定机构名称。名称要体现事业单位自身特点，要与党政机关、企业和社会团体单位名称有所区别。事业单位名称由三部分组成：一是机构地域位置或隶属关系；二是基本工作内容或工作性质；三是机构组织方式中心词。中心词一般称院、校、馆、所、台、站、社、团、队、园、中心。

　　2、定隶属关系。属于主管部门设立的，明确由哪个主管部门管理；属于两个以上部门共同设立或双重领导的，明确主管、协管部门和各自管理范围；属于委托管理的，明确委托管理关系和管理范围。结合专业经济管理部门的机构改革，对为行业服务所设置的机构，按行业分类明确其隶属关系；其它事业单位按照政府职能调整渠道和专业职能相关联确定隶属关系。

　　3、定职责任务。要实事求是，准确具体，条理清晰，反映专业性特点。事业单位承担的行政管理职能原则上要交归行政机关。对承担行政管理职能既有公益性、又具有技术性服务等职责的混合型事业单位，政事分开确有实际困难而不能一步到位的，要按照行政审批权限，经机构编制部门批准或经机构编制部门审核报同级政府批准，可通过委托方式交由其承担相关职能。除法律、法规授权或者法律、法规、规章委托外，事业单位不得承担行政处罚职能。

　　4、定机构规格。事业单位机构规格按现行制度分别确定为局级、副局级、处级、副处级、科级、副科级、股级。直接隶属党委、政府的，一般按党委、政府工作部门的规格确定；隶属党委、政府工作部门的，一般按工作部门内设机构规格确定。要本着逐步规范、从严掌握的原则，严格控制机构升格。

　　5、定内设机构。本着精简、统一、效能的原则，按照新确定的职责任务、编制，统筹设置内设机构。编制在12名以内的原则上不设内设机构；编制为20名的，可设3——4个内设机构；编制在21名以上的，适当设置。行政管理和后勤服务等非业务性机构应综合设置，不得超过内设机构的30％。内设机构的设置要规范化。局级、副局级事业单位，其内设机构规格分别按处级、副处级确定；处级、副处级事业单位，其内设机构规格分别按科级、副科级确定；科级、副科级事业单位，其内设机构规格按股级确定。

　　6、定人员编制。根据事业单位所承担的职责任务，精简核定编制。各区、县(市)和市直各部门所属财政全额拨款、差额补助事业单位的编制要精简10％以上。职责弱化、编制数额与职责任务不相适应的事业单位要压缩编制，原则上收回其空编；行政事业收费和实行市场化、企业化运作并有空编的事业单位要适当收减编制；已超编的财政拨款事业单位也要按精简比例削减编制，人员递减要在两年内完成。超编单位不再增加人员编制；经营型转企改制事业单位编制全部收回。除原由省核定的事业单位编制外，其它事业单位的编制要按照分级管理的原则和市编委《(关于印发哈尔滨市机构编制委员会工作规则)通知》(哈编[2003]80号)规定的权限进行核定。

　　7、定人员结构。事业单位人员结构分五类：(1)专业技术人员；(2)业务人员；(3)管理人员(含党政领导人员)；(4)生产工人；(5)工勤人员。人员结构核定标准按省编委《关于事业单位实行人员结构管理的通知》(黑编〔1991〕74号)执行。各区、县(市)和市直各部门要严格控制行政后勤人员增长，提高专业技术人员比例，压缩管理人员和工勤人员比例。

　　8、定领导职数。事业单位领导职数以事业编制数为依据。具体核定标准：正、副局级事业单位内设机构的处(正科)级领导职数，编制4名设1职，5—7名设2职，8—10名设3职，11名以上可根据工作需要适当增加1名副职；副局级事业单位内设机构中领导职数的正职为副处级，副职为正科级；处级或副处级事业单位的处级(副处、正科)领导职数，编制5—8名，原则上设1一2职，8—21名设2—3职，l01名以下或以上设3—4职，工作量较大的事业单位可增加1名副职，合署办公和挂牌的事业单位领导职数可增加1名副职。副处级事业单位领导职数中副职为正科级。领导职数要按照管理权限由有关部门核定后，写入机构编制规定中。

9、定经费形式。严格按照公共支出范围，界定规范事业单位范围及经费形式。经费形式由各级机构编制部门会同财政部门确定，分为财政全部供给、部分供给和自收自支3种。鼓励有条件的事业单位增强创收能力，逐年减少财政补助额度，向经费自理过渡。

 

八十六、机构的地位：  指机构在本组织系统内的地位，即机构相互间的组织领导关系。

机构的地位管理方面的要求主要有：1、按照机构的性质分别列入不同机构序列，如党委序列、政府序列。对一些工作对象、工作任务同时兼有党政两个方面的机构，应明确列为一种组织机构序列，如编办列入党委序列；

2、按照机构管辖的业务大小，分别确定层次位置，如该机构应为独立机构，还是某机构的内设机构；

3、按照机构的职责权限，分别确定机构之间组织领导关系，如平行关系、主从关系、归口管理关系等。

 

八十七、机构的规格：  机构的规格主要体现在机构的级别和机构的规模两个方面。

机构的级别：指用法规或规范性文件规定的行政地位，主要用于行政机关和其它有上下指挥和服从关系的机构系统。行政机构的级别依次主要有：国家级、省（部）级、厅（局）级、县（处）级、乡（科）级。事业机构的级别，现在一般是套用行政机构的级别或用相当于行政机构的级别来确定的。

机构的规模：指机构外在的量，它包括工作人员数量、内部设施的拥有量、内设机构的数量等方面。机构的规模同机构的级别没有必然的关系。一般应注意：一是指挥决策机构的规模应较小，执行性机构的规模应较大；工作抽象的机构规模应较小，工作具体的机构规模应较大。二是机构的规模应同当地政治、经济、文化和社会各项事业发展的需要相适应，要与财力相适应。

 

八十八、控编进人制度：  是指机关、事业单位增加或补充人员时，应先到机构编制部门申报办理《控编通知单》，再到组织、人事部门办理人事调配手续，最后持《控编通知单》、《机构编制管理证》及相关手续到机构编制部门上编备案的办理程序。

 

八十九、归口管理：

归口：（一）现代汉语词典：1、按性质分类划归某个部门；2、指回到原来所从事的行业或专业。

（二）汉典网：1、归属某一个行业系统；2、指回到原来所从事的行业或专业。

词条解释中又讲到，归口：划归应属的系统。《新华半月刊》1956年第15期：“国务院各部所属的设计机构，按分类归口的原则，对地方设计机构有责任在枝术上加以指导帮助。”《文汇报》1980.11.17：“对个体户实行按行业归口。”

“口”之第十一条解释：部门；机构。如：由一个口子统抓利用外资项目.

第十五条解释：性质相同或相近单位的管理系统。如：归口；农林口；丝毛织品的生产单位应归轻纺口儿管理。

从属地管理与归口管理对应的角度看，属地管理强调的是地方政府的作用，要看你属哪个地区管；归口管理强调的是主管部门的作用，要看你的业务属哪个部门管。

 

九十、属地化管理：  指的是不管当事人的户籍在什么地方，归事件所发生的地方管理。即：你是江西人，但只要你身在上海，那你的许多事情都归当地的政府管理，如：计划生育、就业、甚至养老保险。宏观上讲就是将“流动人口”纳入政府的经济社会发展之中管理。

 

九十一、行政机构的编制：是指机构编制管理机关核定的行政机构的人员数额和领导职数。行政机构的编制都应是行政编制。

 

九十二、核定编制三原则：是指核定行政机构的编制应当遵循三个原则：一是根据其承担的职责，二是根据财政供养能力，三是要精简。

 

九十三、机构编制管理所指的职责管理：职责管理就是要对各级人民政府工作部门及其内设机构进行科学的责任定位和职能划分。首先要明确各部门分别承担什么责任，在明确责任的基础上，界定和划分各部门及其内设机构的职能。

 

九十四、机构编制管理所指的机构管理：主要是指对机构设置和调整的管理，具体包括对机构设置的数量、规格、名称等内容的管理。机构是职责的载体，职责是机构的内核，一定的职责需要设立一定的机构来承担。机构管理就是要根据职责定机构，根据职责的变化适时调整机构，使机构设置更好地适应职责履行的需要。

 

九十五、机构编制管理所指的编制管理：主要包括三方面内容：一是核定并下达各级行政编制总额，二是核定行政机构的具体编制数额，三是核定领导职数，对某一机构配备领导人员的数额作出规定。

 

九十六、机构编制管理所指的监督检查：是指机构编制管理包括事前、事中、事后各阶段的全程管理，机构编制方针政策的贯彻、有关法律法规的实施、“三定”规定的落实，都需要来加以监督检查保证。

 

九十七、精简、统一、效能的原则：机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”，这是党和国家对机构编制工作的一贯要求。所谓精简原则，不能简单理解为数量上的减少，主要是指要切实转变政府职能，减少政府运行成本，提高运行效能；所谓统一原则，包括两层含义，一是机构编制管理工作的高度统一，二是政府职责体系和机构设置的有机统一；所谓效能原则是指机构编制工作应当通过科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断改善机构编制资源的配置效率，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进政府整体效能的提高。坚持效能原则要做到分工合理和权责一致。

 

九十八、代管机构  由上级领导机关决定并委托其他部门代为管理和领导的机构。机构被代管之后并不降低其法律地位、隶属关系和机构规格。采取代管机构形式，可减少上级领导机关在具体事务上的领导头绪，并促进代管机构与代管者的业务联系和信息沟通。

 

九十九、严格机构编制集中统一管理，做到“五个不得”：不得越权审批机构，不得擅自设立机构，不得再批准设立承担行政职能或从事生产经营活动的事业机构，不得将行政职能转交事业机构承担，上级部门不得以经费、项目、评比、达标、考核等形式干预下级部门的机构设置和编制管理。

 

一○○、严格编制、领导职数的审批管理，做到“五个不得”：不得在中央和省上下达的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的其他编制，不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用，不得从自收自支和差额预算管理事业单位向全额预算管理事业单位调剂编制，不得超编制调配人员、超职数配备领导干部。