关于经济发达镇行政体制改革的几点思考

关于经济发达镇行政体制改革的几点思考

甘谷县机构编制委员会办公室    魏庆学

    【摘要】党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进大中小城市和小城镇协调发展的战略任务，随着农村经济社会的发展，不同乡镇呈现出不同的发展水平，甚至是不同的乡镇类型, 特别是城郊镇和农村中心镇等经济发达镇，出现了公共管理滞后、公共服务缺位、公共产品短缺的现象，严重影响经济社会的发展。文章深刻分析了经济发达镇管理体制中存在的问题及原因，借鉴各地改革经验，提出了针对性的对策建议。

主题词：经济发达镇 行政体制改革  对待建议

党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进大中小城市和小城镇协调发展的战略任务，党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确提出，要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。为加快推进新型城镇化，党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

改革开放以来，全国范围内已经进行了多次行政管理体制改革，而随着农村经济社会的发展，不同乡镇呈现出不同的发展水平，甚至是不同的乡镇类型,但总体来说，目前现行的乡镇行政管理体制，形成了“小政府、大社会”“小政府、大责任”“有限权力、无限责任” “有限能力、无限责任”的行政模式，镇政府权力小、能力弱、效率低、职责多、责任大，经常处于“无钱办事、无权办事、无人办事”的艰难境地，无法满足基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，严重影响经济社会的发展。特别是城郊镇和农村中心镇等经济发达镇，出现了公共管理滞后、公共服务缺位、公共产品短缺的现象，因此，给予经济发达镇政府更多的权力，增强镇政府的社会管理和公共服务的能力，激发镇域经济更大的活力，促使经济发达镇更快地向小城市迈进，是经济发达镇的行政管理体制改革的基本方向和目标。

1.经济发达镇行政管理体制中存在的问题

经济发达镇，通常是建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心，并引领区域主导产业和产业群的发展。一是经济实力强，居民收入较高，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。二是聚集人口多，人口流动性强，非户籍人口比例高，常住人口总规模逐年增长。三是产业发达，涉农产业不断转型，商业及服务业快速扩张，工业经济不断集聚，经济发展的镇域特色明显。四是城镇化水平高，基础设施较完善，无论是道路、供排水设施、电力、燃气、通讯等管线管网设施，还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施，其规模、类型、水平都要远远高于周边农村地区。经济发达镇行政管理体制中存在的问题，也是各乡镇普遍存在的问题，经济发达镇尤为突出。

1.1 镇级政府职能与辖区经济发展要求不适应。现行乡镇级政府管理体制形成于上世纪八十年代，当时主要职能是发展乡镇经济、搞好计划生育、征收农业税及维护社会稳定等。随着城镇化进程的快速推进，撤乡改镇力度空前，撤乡改镇后镇政府管理没有及时转型升级，和乡政府对社会的管理方式没有区别，镇政府职能一方面存在好多无法解决的矛盾，更重要的是可履行的职能也发生缺失（如撤乡改镇后镇区规划的升级、土地开发管理办法的调整等），日益扩大的经济总量和不断提高的市场化程度，对市场监管、工业经济、非农产业的需求更是与政府管理服务之间缺口越来越大，镇级政府对于经济社会发展中亟须解决的基础设施建设、规划监管、财税分配、行政执法等难题无可奈何。

　　1.2 经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但无论其经济规模多大，也不具备相应的执法权，部分经济发达镇尽管在上级执法部门支持下配置了专门的执法人员，但大多没有身份，仅能协助执法。镇政府在城市发展需要加强的城建、环保、安全、治安、节能、消防、卫生防疫等方面，管理职能缺位，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，当出现环保、违规建房、安全生产事故、扰乱市场秩序、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，违法违规行为得不到及时和有效制止，最终形成法不责众的事实存在。随着常住人口急剧增长，经济发达镇对镇政府在公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求，公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配，严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。

1.3 管理对象不断增长，机构人员却严重缺乏。目前，乡镇的机构编制由县里统一管理，干部由县里招录分配，领导干部由县委选拔，乡镇在人事调配上缺乏自主权。而且，经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定，并没有考虑到实际管理人口的需求。随着经济的发展，大量外来常住，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，个别乡镇临时用人、购买服务、公益性岗位、筹资筹劳等方法都不能从根本上解决问题，相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾十分突出。部分职能部门尽管在镇设有分支机构，但多是垂直管理，如国土、公安、食药监等，仅接受其上级部门管理，镇政府无法有效整合使用，综合执法力量不足效果不佳。部分在镇政府机关工作的基层服务和民生实事项目人员，也因为待遇有别，升职无望，积极性不高，大大削弱了经济发达镇政府工作效能。

1.4 “无钱办事”折射现行的财税体制亟待理顺。由于乡镇没有独立财权，而县级政府则根据镇级政府的人员经费下拨财政支出经费，乡镇自主可支配能力极低，镇级政府财力与承担事权责任不适应。同时，在事权划分上，上级部门经常把具体事务下移到镇，但没有下移相关管理权限及经费，财权向上层层集中与事权向下逐步下移，有限的财力很难满足政府运行及经济社会发展的需求，镇政府管理心有余而力不足，工作积极性也受到抑制。乡镇公共财政经费紧缺，造成了镇一级的基础设施建设严重滞后，需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障，商业集聚和工业发展产生的大量管理治理任务，镇级政府无可支配财力，这些任务都无法完成。

　　2.各地经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践

　　近年来，围绕着小城镇行政管理体制改革问题，国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作，进行了有益的尝试和探索。例如，国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。2010年4月1日，中央编办等六部委联合印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在江苏、浙江、山东等13个省的25个乡镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点。进一步探索如何“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。与此同时，广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况，在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法，取得了一些宝贵经验。

　　2.1 广东乡镇机构改革简政强镇。2010年，广东省出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，按照新设定的标准，对镇重新进行分类，并对不同类型的镇突出不同的职能重点。对于常住人口多、经济规模大的发达镇，注重突出市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等职能，加强市政公共设施建设。扩大镇级管理权限，在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。理顺纵向权责关系，进一步增加镇级财力，使镇级财力与其承担的责任相匹配。根据各地实际情况，在镇机构设置限额和上级核定的镇行政编制总额内，规范机构设置，优化机关行政编制配备。

2.2 浙江中心镇建设小城市。浙江省强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，理顺中心镇条块关系，允许垂直部门派驻中心镇机构。建设、发改、经贸、建管、商贸等部门，与中心镇等签订委托协议书，将投资项目的核准和备案、建筑工程许可证核发等职权下放到镇政府。同时镇政府还享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给镇政府等。

　　2.3 山东小城镇推进“镇级市”。大多数小城镇可在乡镇编制不变的前提下，调剂人员从事规划建设管理工作。一些经济强镇还建立市政、环保、环卫、绿化、城管监察等日常管理队伍。以国家重点镇和省级中心镇为重点，实施扩权强镇，赋予其相应的管理权和执法权，增强小城镇自我发展能力，积极开展“镇级市”试点。

　　3.推进经济发达镇行政管理体制改革的对策建议

传统的乡镇行政管理体制使得经济发达镇形成了“小政府，大社会”的行政模式，出现了公共服务、公共产品严重短缺的现象，因此，经济发达镇的行动管理体制改革的基本方向和目标应当是：给予经济发达镇政府更多的权力，增强镇政府的社会管理和公共服务的能力，激发镇域更大的活力，促使经济发达镇更快地向现代化的小城市迈进。　

目前经济发达镇行政管理体制首要解决的问题三个方面：一是权力与责任不对等；二是财力与事权不匹配；三是乡镇机构设置和人员编制配备与管理服务需求不适应。

3.1结合区位特征，分类拟定经济发达镇的行政管理体制改革内容

推进经济发达镇的行政管理体制改革，要综合考虑常住人口规模、经济规模、土地面积、地理区位等指标，分类推进。对于县区政府所在地的比较发达镇，由于常住人口较多、涉农产业少，可撤销镇建制，向街道办事处为主的派出机构转型。对于离城区较远的农村中心镇，由于发展潜力大、建设和管理任务重、涉农产业多、劳动力转换便捷、对区域经济带动作用明显等方面的优势，可改革行政管理体制，赋予其部分县级政府的职能，将城镇建设管理、市场监管、交通及安全监管、融资招商机构纳入经济发达镇机构序列，合理设置内设机构和事业单位，提高管理能力和服务能力，保证政府职能的完全履行和不断加强。强化经济发达镇政府在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安等方面的管理权限，采取下放、委托、交办、派员等多种方式，使镇政府取得具体行政行为的合法实施权。加强其在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能。

3.2 立足激发活力，实行较为灵活的人员编制管理制度

对经济发达镇，党政主要领导享受副处级待遇。围绕管理和服务，对人权、事权进行调整，科学合理的定编，使其既能适应履行职责任务的需要，又不会出现管理和服务缺位。赋予经济发达镇对镇属事业单位人事管理的自主权，在不突破编制限额的情况下，事业单位领导由政府聘任，报组织人事部门备案，享受有关待遇；事业单位工作人员由政府自主调剂，人岗相适；建立经济发达镇干部绩效奖励，通过镇教育委员会等议事协调机制，加强政府对教育卫生行业的领导，形成人才集聚和人力资源集聚；改进进村进社、大学生村官、事业干部选拔到经济发达镇党政领导班子的程序和方式，更大的激发经济发达镇干部干事创业的活力。加大购买服务的力度，以劳务派遣、第三方机构等形式提供公共服务，形成养事不养人的灵活机制。按照“精简、统一、效能”的原则和“大部门制”模式，调整完善行政管理体制和运行机制，合理设置内设机构，由原来的五办一所一站四中心（党政综合办、经济发展办、社会事务办、民政办、卫生计生办、社会治安综合治理办，农技中心、财政所、社会事业服务中心、综合文化站、动物疫病防控与畜牧技术服务中心、人口与计划生育服务中心）增设村镇规划建设管理办和产业发展中心，撤人口与计划生育服务中心、综合文化站、民政办、卫生计生办，改社会事业服务中心为社会事业管理中心，设教育委员会、城建委员会和卫生委员会、社保委员会等议事机构；适当增加直属机构，根据职责职能要求和发展趋式，增设综合执法队等事业单位；严格规范派出机构，对派出机构进行适当控制，维持原有不变，实行镇和主管部门共同管理的双重管理体制，工作以镇管理为主，并充分参与对其干部管理、工作考核、奖惩及人事任免等方面的工作；人才扶持，临时用人、购买服务、公益性岗位、筹资筹劳劳务派遣等用人方法并用，探索技术性、辅助性职位实行“公开选拔、双向选择、能上能下、择优聘用”的用人新机制，赋予更多的干部人事管理权限，鼓励干部创先争优，奋发有为。

3.3 转变财政投入方式，建立财力与事权相匹配的财政管理模式

按照财权事权一致的原则，充分考虑经济发达镇解决人口集聚带来的治安、交通、安全、环保、市场秩序监管等问题和公共服务不足问题，按实际人口管理规模和镇区建设需要来确定财政资金投入。县级政府及其部门承担的责任及经费，不得转移给经济发达镇承担，县政府各部门需镇政府配合的有关工作或承办的有关事务，要赋予其相应的办事权限并提供全额的经费保障；经济发达镇缺乏的产业、社会事业和基础设施建设项目，应优先列入省市县政府的重点工程，并安排全额专项资金给予支持，用地计划确保满足发展需要，交通、水利、国土、林业项目和小城镇、城乡一体化建设，优先供给指标，优先安排建设。；下达到经济发达镇的各类项目，要将前提费用和项目建成后运行费用与建设资金统筹下达，尽可能地减轻经济发达镇的额外负担。推进在经济发达镇范围内收取的税费和土地出让金向经济发达镇的留存或奖返，支持对经济发达镇的投资，镇级非税收入属地统筹安排，主要用于对应相关建设，允许经济发达镇依法组建城镇建设投资开发公司等。

参考资料：

《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》  中共中央办公厅  国务院办公厅

2016.12.19